Немного предыстории
Проблеме завышенных и экономически необоснованных портовых сборов в Украине уже не первый десяток лет, и проблема эта тесно связана с проблемой статуса Port Authority (т.е. Администрации морских портов Украины), как субъекта хозяйствования, т.е. предприятия, которое может иметь "прибыль" и "доходы".
В вопросе статуса Port Authority точку поставил своим известным решением Конституционный Суд еще в 2004 году. А последствия этого решения в виде производных проблем терзают отрасль до сих пор.
Одной из таких производных проблем являются портовые сборы.
Портовые сборы в украинских портах – одни из самых высоких в мире. Однако, объем средств, который таким образом "инвестирует" отрасль (по мнению многих экспертов текущие портовой сборы – это завуалированный портовый налог), вовсе не коррелирует с качеством портовой инфраструктуры.
По данным Центра транспортных стратегий, Украина занимает 87 место в рейтинге качества транспортной инфраструктуры. И это при том, что через порты следует 67% украинского экспорта. Тут мы имеем парадоксальную ситуацию, в которой жизненно важная для экономики отрасль, способная самостоятельно финансировать свое развитие, получает вместо развития упадок – а полученные государством средства в виде портовых сборов для финансирования портовой инфраструктуры, вопреки положениями профильного закона, поглощаются бюджетом и теневыми операциями чиновников.
Антимонопольный комитет Украины (АМКУ), по жалобе одного из участников отрасли, поданной в конце 2013 года, еще в 2014 году рекомендовал Министерству инфраструктуры Украины (МИУ) принять прозрачную и обоснованную методику портовых сборов. Все эти годы МИУ, во исполнение рекомендаций, старательно имитировало разработку методики, игнорируя замечания АМКУ и Государственной регуляторной службы (ГРС), включая из года в год в проект методики одни и те же спорные положения, которые были далеки и от экономической обоснованности, и от понимания рынком.
А в 2019 году АМКУ и вовсе получило письмо от МИУ о том, что дальнейшая разработка методики является преждевременной.
(не) Актуальность темы
Семь лет было у МИУ для выполнения рекомендаций АМКУ и разработки методики. К сожалению, представители отрасли и АМКУ не были услышаны МИУ, и у АМКУ не осталось иного выхода, кроме как в феврале текущего года принять решение о нарушении МИУ антимонопольного законодательства в виде антиконкурентных действий органа власти, и этим же решением обязать МИУ разработать новую прозрачную и недискриминационную методику. Срок для разработки и утверждения методики – 4 месяца, т.е. заканчивается 6 июня текущего года. Что же мы имеем на данный момент?
10 апреля на сайте МИУ было опубликовано сообщение, содержащее ссылки на проекты методики расчета и порядка взимания портовых сборов. Следует заметить, что при разработке проекта регуляторного акта, МИУ обязано размещать его для общественного обсуждения с направлением проекта на согласование в ГРС и АМКУ. На момент написания этой статьи (5 июня), этого так и не было сделано.
Вероятно, МИУ попытается переложить вопрос принятия методики на Национальную комиссию, осуществляющую государственное регулирование в сфере транспорта (НКРТ), законопроект о статусе которой был опубликован для общественного обсуждения. Этот законопроект, как говорится, "совсем другая история", и заслуживает отдельной статьи, которая будет опубликована нами в ближайшее время.
Тем не менее, начиная с 2014 года, МИУ в том или ином виде, включает в проекты методики примерно одни и те же положения. Есть основания полагать, что так же будет происходить и в дальнейшем. Кроме того, вопрос урегулирования портовых сборов включен в Антикризисную программу Кабмина, поэтом, есть надежда, что он не будет исключен из актуальной повестки дня КМУ.
Далее мы коротко проанализируем концептуальные дефекты предложенных проектов методики и порядка.
Что же не так с предложенными проектами?
1. Главная задекларированная цель методики – поддержание нормативной рентабельности АМПУ, что прямо противоречит ст. 22 Закона Украины "О морских портах". Сборы по своей природе должны полностью покрывать расходы на выполнение конвенционных обязательств портовой власти относительно обеспечения судозаходов, а также обеспечивать поддержание и развитие портовой и смежной инфраструктуры. Вместо этого в расходную часть предлагается включить расходы, которые повторяются дважды или даже трижды.
2. Отсутствие четкого перечня услуг, которые предоставляются в составе каждого сбора, что противоречит ч. 2 ст. 12 Закона Украины "О ценах и ценообразовании", которой установлено, что государственные регулируемые цены должны быть экономически обоснованными (обеспечивать соответствие цены на товар расходам на его производство, продажу (реализацию). Четкий перечень услуг, которые предоставляются в составе каждого сбора – это одно из главных требований отрасли.
Отсутствие правовой определенности в этой части порождает поле для злоупотреблений со стороны Администрации морских портов Украины (АМПУ) в части навязывания услуг "по свободным тарифам", которые согласно юридическому содержанию портовых сборов, должны предоставляться в составе услуги, оплаченной таким сбором.
3. Отсутствие положений об условиях предоставления скидок. В своем решении от 6 февраля 2020 года АМКУ установил, что предоставление разных условий скидок для отдельных морских торговых портов при отсутствии экономического обоснования создает неравные условия между конкурентами, которые осуществляют деятельность в разных портах.
Опубликованный на сайте МИУ проект методики расчета портовых сборов не содержит положений об условиях формирования скидок для портов, что также вызывает вопросы: как они в итоге будут предоставляться, и кто будет за это ответственный? Не говоря уже о том, что некоторые субъекты могут снова получить необоснованные рыночные преимущества в сравнении с конкурентами.
4. Манипулятивный механизм пересмотра ставок. Формально проект закрепляет возможность пересмотра ставок по инициативе АМПУ раз в три года, но при этом, дает АМПУ инструментарий, который позволяет пересматривать их каждый год. Пересмотр по инициативе участников рынка – не предусмотрен. Естественно, такое положение исключает прогнозируемость и предсказуемость расчета и дальнейшего роста размеров сборов, и приводит к существенному перекосу баланса интересов участников рынка и государства в сторону последнего.
Что дальше?
Если судить по действиям, а не по словам МИУ, можно прийти к стойкому убеждению, что государство устраивает текущее состояние дел.
С учетом того, что средства от сборов в виде дивидендов АМПУ активно используются для пополнения государственного бюджета, а также неудовлетворительного состояния самого бюджета, вряд ли приходится ожидать изменения ситуации к лучшему в обозримом будущем по доброй воле регуляторов.
Тактически, отрасли следует объединить усилия и направить их:
- На более тесную и системную работу с АМКУ, который на сегодня показал себя одним из самых эффективных органов в сфере защиты интересов бизнеса. Правильным решением будет подача жалобы от ключевых участников рынка, отраслевой общественной организации или нескольких таких организаций. В такой жалобе следует поднять вопросы как портовых сборов, так и т.н. спецуслуги за доступ портового оператора к причалу, которая по своей природе услугой не является. При этом, следует учитывать, что АМПУ обладает как рыночной, так и административной властью, всячески пытаясь подвести все свои нарушения под второе, чтобы избежать требований о компенсации double damages (взыскании убытков в двойном размере, причиненных нарушением антимонопольного законодательства).
- На активное привлечение авторитетных отраслевых и экономических экспертов, которые помогут АМКУ правильно и эффективно разобраться со спецификой рынка и услуг, предоставляемых в морских торговых портах. В силу ограниченности ресурсов АМКУ, данная проблематика, как и вопрос с методикой расчета портовых сборов, рассматриваться АМКУ годами, в то время как профессиональная помощь и экспертиза со стороны рынка может помочь АМКУ быстрее разобраться в проблематике и принять соответствующие меры реагирования, направленные на устранение ручного непрозрачного регулирования со стороны государства.
- На выработку единой позиции отраслевого бизнеса и разработку собственного альтернативного проекта методики, который в дальнейшем нужно предлагать регуляторам в качестве best practices, будь то МИУ или будущая НКРТ. И не просто предлагать, а активно лоббировать (в цивилизованном понимании данного термина) и продвигать такой проект в публичной плоскости. В том числе привлекать в рабочие группы представителей АМКУ и других заинтересованных органов исполнительной власти, вовлеченность которых в разы повышает шансы участников рынка быть услышанными, а соответствующие наработки рынка – отображенными в финальных проектах методики расчета и порядка взимания портовых сборов.
- На использование дополнительных юридических рычагов воздействия на государство, например путем использования инструментов инвестиционного арбитража против необоснованных, непоследовательных и нарушающих права и интересы рынка действий государства. Участие в инвестиционном арбитражном споре неминуемо повлечет для государства необходимость аккумулирования серьезных финансовых ресурсов, которыми государство, очевидно, в текущих условиях не располагает. Процедуре же инвестиционного арбитража предшествует возможность добровольного урегулирования спора инвесторов с государством в лице Министерства юстиции – что может быть отличной дополнительной площадкой для диалога отрасли с государством. В конечном счете данный процесс призван заставить задуматься государственные органы прежде, чем принимать окончательные необдуманные решения, влекущие финансовые потери для рынка, и, следовательно, поможет усилить переговорную позицию участников рынка в процессе принятии обоснованной методики расчета портовых сборов и других важных для отрасли решений.
Стратегически же отрасли стоит направить свои усилия на имплементацию модели порт-лендлорд, которая приведет к дерегуляции, ослаблению ручного управления и влияния регуляторов и Port Authority в любом ее виде, сведя такое влияние и управление к координирующей и контрольной деятельности. В идеале, управление портовой отраслью в отечественных портах должно осуществляться саморегулируемой организацией (SRO) со специальным статусом, закрепленным в законе.
Резюмируя, на наш взгляд, именно скорейшее объединение усилий бизнеса, четко выстроенная и аргументированная позиция с учетом лучших зарубежных практик, тесная совместная работа с государственными органами, прежде всего АМКУ – залог эффективной и оперативной дерегуляции и либерализации отрасли, а также реагирования на монопольные злоупотребления и антиконкурентные действия со стороны Port Authority и отраслевых регуляторов.
Спеціально для ЦТС