Тетяна Сторожук,
старший юрист практики нерухомості та будівництва, адвокат ЮК "Арцінгер"
Дмитро Радзівон,
молодший юрист практики нерухомості та будівництва ЮФ "Арцінгер "
1 липня 2021 року Верховна Рада України прийняла в першому читанні довгоочікуваний законопроект № 5655 "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування сфери містобудівної діяльності" ("Законопроект").
Обсяг Законопроекту торкається усіх сфер містобудівної діяльності, починаючи з етапу проектування та закінчуючи прийняттям об'єктів в експлуатацію, та запроваджує кроки у регулюванні, на які довгий час законодавець не наважувався. Зокрема, це стосується дерегуляції містобудівної діяльності за рахунок передачі частини функцій нотаріусам та професійним організаціям. Поряд з цим, держава в особі органів місцевого самоврядування та ДІАМ залишила за собою ключові точки контролю за дотриманням містобудівних вимог.
У нашій статті ми приділили основну увагу аналізу змін по таким напрямкам:
- цифровізація на всіх етапах створення об’єкта будівництва;
- отримання вихідних даних та проектування;
- отримання права на виконання будівельних робіт та прийняття об'єктів в експлуатацію;
- контроль за ходом будівництва;
- нові правила щодо самочинного будівництва.
Також ми звернули увагу на існуючі зауваження щодо Законопроекту в цій частині, на основі яких його може бути доопрацьованою до другого читання.
- Цифровізація будівельної сфери
Протягом останніх років основні зміни, що вносилися до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а також відповідних підзаконних актів, були спрямовані на цифровізацію будівельної сфери та зменшення паперового документообігу.
Зокрема, була запроваджена Єдина державна електронна система у сфері будівництва ("Електронна Система"), складовими частинами якої є:
- Реєстр будівельної діяльності ("Реєстр");
- Електронний кабінет користувача Електронної Системи ("Електронний Кабінет");
- Портал Електронної Системи.
Законопроект продовжує цей напрям та поширює його на всі етапи створення об’єкта будівництва. Наприклад, запроваджується обов’язковість внесення до Реєстру проектної документації у повному її складі (ще до проходження її експертизи та подачі на отримання права на здійснення будівництва). Це дозволить запобігти змінам до неї у "ручному режимі", що досить часто трапляється на практиці.
Іншим нововведенням є те, що замовник зможе почати будівництво або експлуатувати об'єкт лише після реєстрації відповідних відомостей у Реєстрі замість отримання дозвільного документа.
- Проектування
Існуючий підхід до отримання вихідних даних та розробки проектної документації концептуально залишається без змін.
Щоб розробити проектну документацію замовнику будівництва (власнику чи користувачу земельної ділянки) необхідно отримати вихідні дані та обрати сертифікованого архітектора/проектну організацію ("проектувальник").
Одночасно, Законопроект запроваджує додаткові істотні умови до договору з проектувальником, щоб вирішити питання кому переходять майнові права на проект – замовнику чи проектувальнику.
Це питання не є новим та регулюється спеціальним законодавством у сфері захисту прав інтелектуальної власності. Зазвичай великі забудовники залишають майнові права на проектну документацію за собою. Водночас, на практиці інколи виникають спірні ситуації з цього приводу.
Законопроект пропонує такий підхід:
- Якщо майнові права залишаються за проектувальником, то замовник може вносити зміни чи іншим чином відтворювати проектну документацію лише за його згодою.
Водночас договір проектування має містити порядок внесення таких змін, а також порядок здійснення авторського нагляду (зокрема, на випадок смерті проектувальника/його ліквідації).
- Якщо майнові права переходять до замовника, то він може вносити зміни до проектної документації без погоджень, а також самостійно визначати особу, яка здійснює авторський нагляд.
Найбільші дискусії з боку архітекторів викликала норма про обов'язковий перехід майнових прав до замовника у проектах, що фінансуються з бюджетних коштів. На їх думку, це суттєво звужує їх права та ставить у нерівне становище з державою. Хоча, на наш погляд, ця умова лише свідчить про необхідність врахувати вартості майнових прав на проектну документацію у пропозиції на виконання проектних робіт та в подальшому уникнути ряду непорозумінь.
- Отримання права на виконання будівельних робіт та прийняття їх в експлуатацію
3.1 Уніфікація підходу до отримання права на виконання будівельних робіт
Зараз залежно від класу наслідків об'єкта будівництва замовник може почати будівельні роботи:
- подавши повідомлення про початок будівельних робіт (для об'єктів класу СС1 або індивідуальних житлових будинків до 500 кв.м., які будуються на основі будівельного паспорта);
- отримавши дозвіл на виконання будівельних робіт (для об'єктів класу СС2 та СС3).
Законопроект уніфікує ці підходи та передбачає, що замовник зможе починати будівництво після реєстрації права на виконання будівельних робіт у Реєстрі (без отримання дозволу чи подачі повідомлення). Реєстрація проводитиметься на підставі відповідної заяви замовника в паперовій або електронній формі.
Подача в електронній формі через Електронний Кабінет визначена як основна для об'єктів СС2 та СС3. При цьому, Замовник зможе обирати між електронною та паперовою формами подачі для об'єктів СС1.
Після подання заяви право на виконання будівельних робіт може бути зареєстровано:
- автоматично програмними засобами Реєстру у разі подання заяви в електронній формі; та
- державним реєстратором у сфері містобудівної діяльності ("Реєстратор") у разі подання заяви в паперовій формі або якщо подану заяву буде заблоковано.
(a) Автоматична реєстрація
Автоматична реєстрація здійснюватиметься програмними засобами Реєстру за відсутності підстав для:
- відмови у державній реєстрації.
Наприклад, підставою для відмови у державній реєстрації є заборона забудови земельної ділянки, зареєстрована в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень ("Реєстр Речових Прав").
- блокування заяви та передачі її на розгляду Реєстратору.
Наприклад, заява буде заблокована та передана на розгляд Реєстратора якщо у Реєстрі Речових Прав не буде інформації щодо права власності/користування на земельну ділянку для будівництва.
(b) Реєстрація, що проводиться Реєстратором
Згідно з Законопроектом Реєстраторами виступатимуть:
- нотаріуси;
- посадові особи Державної інспекції архітектури та містобудування України ("ДІАМ"); та
- державні реєстратори у сфері речових прав, які є посадовими особами органів місцевого самоврядування чи районних державних адміністрацій.
Реєстратори розглядатимуть заяви, подані в паперовій формі, а також заяви, заблоковані програмними засобами Реєстру.
При цьому, повноваження нотаріусів як Реєстраторів будуть обмежені. Вони зможуть розглядати лише заяви щодо об'єктів СС1, однак, не зможуть розглядати заяви після їх блокування Реєстром.
Допуск до реєстраційних дій нотаріусів уже виправдано практикую в сфері нерухомості. Надіємось, що дане нововведення буде мати позитивний вплив і на якісне виконання покладених на них функцій і в містобудівній діяльності.
(c) Внесення змін до зареєстрованого права на виконання будівельних робіт
Внесення змін до права на виконання будівельних робіт/реєстрація зупинення такого права чи його припинення відбуватимуться у порядку, передбаченому для їх первинної реєстрації.
3.2 Прийняття в експлуатацію об'єктів будівництва
Законопроект передбачає, що прийняття в експлуатацію відбуватиметься з моменту реєстрації відповідних відомостей у Реєстрі. При цьому, залишається різний підхід до прийняття в експлуатацію об'єктів СС1 та СС2/СС3.
(a) Прийняття в експлуатацію об'єктів СС1
Для реєстрації прийняття об'єкта СС1 в експлуатацію замовникові потрібно буде подати заяву замість декларації, яка існує зараз.
Реєстрація прийняття в експлуатацію також буде автоматичною, а для випадків блокування заяви Реєстром - здійснюватиметься Реєстратором після аналізу поданих документів (по аналогії з реєстрацією права на виконання будівельних робіт).
(b) Прийняття в експлуатацію об'єктів СС2 та СС3
Як і зараз об'єкти СС2 та СС3 прийматимуться в експлуатацію на підставі акта готовності до експлуатації ("Акт"), який подається замовником та підписується ним, та іншими особами, залученими до процесу будівництва (наприклад, підрядник, інженер з технічного нагляду тощо).
Основною зміною є те, що Акт створюватиметься за допомогою Реєстру, а реєстрація прийняття в експлуатацію здійснюватиметься автоматично засобами Реєстру без залучення Реєстратора.
При цьому, у реєстрації може бути відмовлено з таких підстав:
- висота об'єкта перевищує граничну висотність, встановлену містобудівними умовами та обмеженнями ("МБУО");
- наявність у Реєстрі невиконаних приписів щодо усунення порушень в процесі будівництва;
- об'єкт не відповідає класу наслідків, зазначеному у проектній документації;
- кількість поверхів/квартир в об'єкті не відповідає проектній документації.
Замовник зможе оскаржити відмову у реєстрації до суду або ж, у разі наявності порушень, - подати Акт знову після їх усунення.
- Моніторинг забудови
Законопроект запроваджує новий захід контролю за будівництвом - моніторинг забудови ("Моніторинг"), який здіснюватимуть виконавчі органи місцевого самоврядування або Державна інспекція архітектури та містобудування ("ДІАМ").
Запровадження Моніторингу переслідує дві мети:
- виявлення порушень на будівництві шляхом регулярних перевірок об'єктів, що будуються; та
- нагляд за якістю здійснення містобудівного контролю за процесом будівництва уповноваженими органами (як більш детально вказано в п. 4.1 нижче).
Вищезгадані органи здійснюватимуть моніторинг постійно, а об'єкти для нього будуть відбиратися автоматично засобами Реєстру на підставі ряду критеріїв (наприклад, віднесення об'єкта будівництва до високого ступеня ризику).
У певних випадках Моніторинг здійснюватиметься обов'язково (наприклад, будівництво здійснюється на земельній ділянці без речового права на неї).
Законопроект передбачає, що Моніторинг здійснюватиметься шляхом візуального огляду об'єкта будівництва та порівняння результатів огляду з інформацію, яка міститься в Реєстрі щодо такого об'єкта (наявною проектною документацією, зареєстрованим правом на здійснення будівельних робіт).
Якщо в ході Моніторингу будуть виявлять порушення, такі органи будуть зобов'язані:
- здійснити перевірку об'єкта будівництва в порядку містобудівного контролю (на сьогодні, має назву архітектурно-будівельного контролю); та
- ініціювати перевірку суб'єкта, який мав контролювати відповідність будівництва.
4.1 Містобудівний контроль
(a) Повноваження щодо здійснення містобудівного контролю
Наразі контроль за процесом будівництва здійснюється в порядку архітектурно-будівельного контролю органами місцевого самоврядування та ДІАМ.
Законопроект змінює назву такого контролю на містобудівний контроль та передбачає, що додатково його можуть здійснювати уповноважені особи з питань містобудівного контролю ("Уповноважені Особи"), про яких детальніше йтиметься нижче.
Суттєвим нововведенням є те, що замовник може вибрати хто контролюватиме його будівництво – орган місцевого самоврядування чи Уповноважені Особи. Для цього йому потрібно буде обов'язково вказати відповідну інформацію при реєстрації права на виконання будівельних робіт.
Водночас, для певних типів об'єктів можливість вибору не передбачена. Йдеться про об'єкти самочинного будівництва (їх контролюватимуть органи місцевого самоврядування) та об'єкти, що будуються державою чи місцевим самоврядування (їх контролюватиме ДІАМ).
(b) Уповноважені Особи
(i) Статус Уповноважених Осіб
Законопроект відносить до Уповноважених Осіб суб'єктів, що відповідають таким вимогам:
- наявність статусу юридичної особи;
- наявність у складі інженерів з технічного нагляду та/або інженерів-консультантів (не менше трьох для здійснення контролю щодо об'єктів СС1 та СС2, не менше п’яти щодо об'єктів СС3);
- наявність договору страхування цивільно-правової відповідальності на визначену страхову суму (мінімальна страхова сума становить еквівалент трьох мільйонів євро для здійснення контролю щодо об'єктів СС2 та п'яти мільйонів євро щодо об'єктів СС3).
Присвоєння статусу Уповноваженої Особи здійснюватиметься ДІАМ шляхом внесення у Реєстр на основі поданої заяви та документів, що підтверджують відповідність кваліфікаційним вимогам.
Якщо Замовник залучить Уповноважену Особу для здійснення містобудівного контролю, то йому необхідно буде долучити відповідний договір до заяви про реєстрацію права на виконання будівельних робіт.
(ii) Здійснення містобудівного контролю Уповноваженими Особами
Уповноважені Особи здійснюють перевірки відповідно до договору із обов’язковим їх проведенням на таких етапах:
- при здійсненні підготовчих робіт з демонтажу (знесення) будинку, будівлі, споруди;
- після завершення будівництва фундаментів;
- після зведення зовнішніх стін та покрівлі об'єкта будівництва; та
- після підведення до об'єкта будівництва зовнішніх мереж та облаштування внутрішньо будинкових комунікацій.
У разі виявлення порушень під час перевірки Уповноважені Особи видають замовнику припис про їх усунення, при невиконанні якого договір може бути розірвано і, як наслідок, замовник не зможе продовжувати будівництво.
Щоб продовжити будівництво замовнику потрібно буде вибрати нову Уповноважену Особу та укласти з нею договір або зазначити, що містобудівний контроль здійснюватимуть органи місцевого самоврядування.
- Самочинне будівництво
5.1 Критерії самочинного будівництва
Чинне законодавство визначає, що будівництво є самочинним, якщо воно здійснюється:
- на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети;
- без документа, що дає право на виконання будівельних робіт;
- без належно затвердженого проекту; та
- з істотними порушенням будівельних норм та правил.
Законопроект пропонує розширити критерії самочинного будівництва, доповнивши їх такими:
- порушення МБУО;
- перевищення граничної поверховості, визначеної проектом або законодавством (щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта); та
- порушення обмежень у використанні земель.
Водночас, враховуючи наявні зауваження, ці критерії можуть бути доопрацьовані при підготовці Законопроекту до другого читання.
Наприклад, Національне агентство з запобігання корупції пропонує визначати будівництво самочинним, якщо воно не відповідатиме містобудівній документації на місцевому рівні (а не МБУО, виданих на її підставі). На наш погляд, така ініціатива є спірною та спричинить правову невизначеність, оскільки замовник повинен мати змогу покладатися на правомірність виданих йому МБУО.
5.2 Визнання будівництва самочинним
Законопроект пропонує спрощений порядок визнання будівництва самочинним та демонтажу відповідного об'єкта.
Зокрема, органи містобудівного контролю будуть уповноважені визнавати об'єкт самочинним будівництвом та приймати рішення про його демонтаж за таких умов:
- при здійсненні містобудівного контролю буде встановлено ознаки самочинного будівництва і видано припис про усунення відповідних порушень; та
- замовник не виконав припис про усунення порушень.
Однак, слід очікувати доопрацювання Законопроекту в цій частині, оскільки наразі він не містить механізму виконання рішень про демонтаж об'єктів самочинного будівництва.
***
Беручи до уваги пропоновані містобудівною реформою зміни, ми очікуємо, що прийняття Законопроекту забезпечить більшу прозорість в отриманні забудовниками дозвільних документів, що з часом має звестись до автоматичної реєстрації при чіткому виконанні останніми вимог законодавства. Більше того, цифровізація всіх процесів у будівництві має покращити законність будівництва в цілому. Усі ці процеси неодмінно підвищать довіру інвестора та збільшать появу на ринку України іноземних професійних гравців.
Спеціально для Юрист&Закон